HomeRubriekenGastblogsBericht
voetnoot
Bevlogen teksten, koele cijfers en simplificaties van OCW en VNG
Wim Keizer
08-05-2012
Al vaak heb ik opgemerkt dat het zeer onwaarschijnlijk is dat de bibliotheken de vijf binnen het openbare bibliotheekwerk onderscheiden kernfuncties even belangrijk vinden en dus aan elke functie 20% van hun budget besteden. Maar hoe zit het dan wel?
Bevlogen teksten, koele cijfers en simplificaties van OCW en VNG
Dat wilde de DSP-groep in opdracht van OCW graag weten en dan ook nog uitgesplitst in fysiek en digitaal.

Het gaat daarbij om de volgende vijf kernfuncties: 
- Warenhuis van kennis en informatie;
- Centrum voor ontwikkeling en educatie;
- Encyclopedie van kunst en cultuur;
- Inspiratiebron van lezen en literatuur
- Podium voor ontmoeting en debat.

Maar zoals verwacht kon worden, is het niet gelukt er op basis van de bestaande gegevens achter te komen. Je hoeft geen kernfunctie-genie of financieel expert te zijn om dat te snappen. De vijf functies zijn dermate vaag en ruim omschreven dat iedereen kan zien dat ze elkaar ten dele overlappen. Bovendien hanteren bibliotheken ook andere functie-indelingen.

In hun rapport Basismeting financiële structuur openbare bibliotheeksector (PDF), behorende bij een brief d.d. 27 maart 2012 van staatssecretaris Zijlstra aan de Tweede Kamer, schrijven Rento Zoutman en Willemijn Roorda van de DSP-groep dan ook: 'Bij het uitwerken van het onderzoeksplan werd duidelijk dat de basisbibliotheken de kosten van hun activiteiten niet gespecificeerd kunnen toerekenen naar kernfuncties en naar fysiek en digitaal.'
Ook dat laatste lijkt me niet zo moeilijk te snappen. Een zuiver digitale openbare bibliotheek zonder gebouw en stoffelijke bibliotheekmaterialen is denkbaar (de VNG ziet er graag één komen in Nederland en ik verwacht er ook gebruikers voor), maar fysieke openbare bibliotheken zonder facilitaire digitale infrastructuur en ondersteuning bestaan in Nederland al tientallen jaren niet meer. Als je dus wat zou willen onderscheiden, kan het zijn: fysiek-digitaal en zuiver digitaal. Maar het hele onderscheid zul je, net als de kernfuncties, duidelijk moeten definiëren en specificeren en vervolgens omzetten in een rekeningschema om er financieel iets zinnigs over te kunnen zeggen.

Letters en cijfers
Ik ben dol op bevlogen teksten als visiedocumenten ('visiedingen'), maar hou ook erg van koele cijfers die mooie teksten in perspectief plaatsen en prachtige beweringen ondersteunen of, wat helaas natuurlijk ook kan, ontkrachten. Het een kan niet zonder het ander, je hebt beide nodig: toekomstperspectieven en daarvan afgeleide doelen, maar ook concrete middelen om na te gaan of de doelen bereikt worden. En daar horen cijfers bij. Maar de vraag is: welke?. Een uitsplitsing in vijf functies en iets als fysiek en digitaal, met de exacte verdeling van het bibliotheekbudget over die functies en kenmerken, zegt volgens mij nog maar weinig. Het gaat erom welke doelen je voor welke doelgroepen wilt bereiken en hoe je de resultaten meet. In het onderwijs kun je prestaties meten door leerlingen examens te laten afleggen of CITO-toetsen te houden, maar kan dat ook bij informatievoorzieningen als kranten, boekhandels, omroep, internet en bibliotheekwerk? Je kunt abonneecijfers, verkoopcijfers, kijkcijfers, hits van websites, aantallen bezoekers en deelnemers aan programma’s meten, maar ook de echte resultaten? Moeten we bibliotheekgebruikers examens laten afnemen of enquêtes laten invullen om na te gaan of ze de via de bibliotheek genoten informatie (die dan onderscheiden moet kunnen worden van informatie via andere kanalen) wel goed tussen de oren hebben gekregen? Ik heb daar m’n twijfels over. Ik steun het SIOB-streven naar het meten van de maatschappelijke opbrengst van bibliotheken, maar de vraag is hoe ver we willen of moeten komen. Bij Bibliotheek op School, bijvoorbeeld, wil het SIOB nagaan welke invloed ervan uitgaat op de scores in de CITO-toetsen. Dan zou je, denk ik, allereerst onderzoek moeten doen bij scholen die wel en geen gebruik maken van Bibliotheek op School. Maar we willen natuurlijk graag dat Bibliotheek op School al snel elke school bereikt.
Hoe dan ook, ik heb het DSP-rapport met genoegen doorgenomen om te kijken welke leuke of rare dingen er in staan.

Besteding naar functies
Is er helemaal niets te zeggen over de besteding van de bibliotheekbudgetten over de kernfuncties? De DSP-groep heeft geprobeerd daar achter te komen, niet door een landelijke enquête te houden (waar eerst wel aan gedacht is), maar door een kwalitatief onderzoek te verrichten onder zes basisbibliotheken van verschillende grootte, die in het rapport A t/m F worden genoemd. Deze bibliotheken hebben formats ingevuld met de kostentoerekening naar de kernfuncties en naar fysiek en digitaal. Dit leverde 'indicatieve' cijfers op.
De gemiddelde uitslag van het jaar 2009 is:
- Kennis en informatie: 33%
- Ontwikkeling en educatie: 11%
- Kunst en cultuur: 5%
- Lezen en literatuur: 38%
- Ontmoeting en debat: 6%
- Overhead (d.w.z. bedrijfsvoering, innovatie en overige producten): 7%
In 2007 waren deze cijfers nagenoeg hetzelfde.
'Lezen en literatuur' scoort dus het hoogst, gevolgd door 'Kennis en informatie'. 'Ontwikkeling en educatie' blijft daar bij achter.
OCW vindt 'Lezen en literatuur', 'Ontwikkeling en educatie' en 'Kennis en informatie' (kortweg 'lezen, leren en informeren') het belangrijkst en ziet 'Kunst en cultuur' en 'Ontmoeting en debat' als een lokale aangelegenheid. Als ze nog iets meer accent op 'Ontwikkeling en educatie' zouden leggen, voeren de bibliotheken dus al uit wat OCW graag wil. Het lijkt sowieso verstandig dat te doen, aangezien onderwijs onomstreden een publieke voorziening is. Ik noemde Bibliotheek op School al.

Besteding fysiek/digitaal
Wat 'fysiek'en 'digitaal' betreft, zegt het rapport: 'Aangezien er binnen de sector nog geen breed gedragen definitie bestaat van de digitale bibliotheek, is een onderscheid gemaakt naar digitale infrastructuur, digitale content, digitale dienstverlening en gebruiksbevorderende diensten ten behoeve van de digitale bibliotheek. Met dat laatste wordt promotie van digitale dienstverlening bedoeld (bijvoorbeeld voorlichting aan gebruikers door middel van internetcursussen).'
De gemiddelde uitslag van de bibliotheken A t/m F in het jaar 2009 is:
- Digitale infrastructuur: 7%.
- Digitale content: 3%.
- Digitale diensten: 3%.
- Gebruiksbevorderend: 4%.
Samen dus voor digitaal: 17%.

- Fysieke diensten: 83%.

In 2007 was de verhouding 13/87, dus is er in twee jaar wel iets verschoven naar 'digitaal'. Overigens waren de cijfers per afzonderlijke bibliotheek nogal uiteenlopend.
De grote vraag is of het gemaakte onderscheid in digitale en fysieke zaken en de in 2009 gemeten verhouding 17/83 iets zegt over het belang van 'de fysiek-digitale bibliotheek' dan wel 'de digitale bibliotheek'. Zoals ik aangaf, is een zuiver landelijke digitale bibliotheek zonder gebouwen en stoffelijke informatiedragers (voor digitale gebruikers die alleen maar e-content willen raadplegen) een fenomeen waar vast wel behoefte aan is, maar zal de Nationale Bibliotheek Catalogus vooralsnog voor een heel groot deel fysieke informatiedragers ontsluiten, die gewoon rondgebracht of afgehaald moeten worden.

Het belang van e-content, inclusief e-books, zal toenemen, het belang van de fysieke uitleenfunctie zal afnemen, maar het lijkt erg onwaarschijnlijk dat het 'zuiver digitale' het 'fysiek-digitale' grotendeels zal vervangen.

Subsidiecijfers
De uitgaven van de gemeenten stegen tussen 2001 en 2009 van € 322 miljoen naar € 446 miljoen. Dat is een stijging van 39% (na inflatiecorrectie 20%).
Bij provincies ging de stijging van € 34 miljoen naar € 49 miljoen. Dat is 44 % (na inflatiecorrectie 25%).
Het doet me als PSO/PDO-mens goed dat de stijging bij provincies hoger was dan bij gemeenten, vooral nadat de VNG in december 2011 aan de Kamercommissie OCW liet weten dat de stijging bij gemeenten in de periode 1999 - 2009 51% was en bij provincies de daling 66%. Maar de VNG had over het hoofd gezien dat BIS en CBS sinds 2005 de subsidies van provincies aan PSO’s niet meer meetellen. Een beetje dom. Zie ook mijn gastblog van januari hierover. De VNG mag de rol van provincies en PSO’s, in navolging van OCW, graag een beetje bagatelliseren, maar gelukkig heeft de DSP-groep de fout wel geconstateerd en in haar cijfers ook gecorrigeerd.
Ik vind het overigens onbegrijpelijk dat BIS en CBS de provinciesubsidie aan PSO’s sinds 2005 niet meer meetellen. Alsof PSO’s er ineens niet meer toe deden en doen. Gelukkig denken de voorzitters van de PDO’en daar heel anders over, zoals blijkt uit de brief die zij in maart naar de Kamercommissie OCW stuurden.

Wat OCW betreft, stelt DSP vast dat de subsidie tussen 2001 en 2009 steeg van € 25 miljoen naar € 38 miljoen. Daar moet wel bij bedacht worden dat sinds 2004 de OCW-innovatiegelden ('enveloppegelden') er, naast de aloude stelsel- of besteltaken, bij kwamen (oplopend van € 1,4 miljoen in 2004, via 5 miljoen in 2005 en 8 miljoen in 2006 tot € 20 miljoen in 2007). En daarna weer verminderd tot € 19 miljoen in 2009 (omdat er geld voor Kunst van Lezen aan onttrokken werd). In het bedrag van € 38 miljoen van 2009 zit niet alleen openbaar bibliotheekwerk, maar ook het aanverwante Aangepast lezen (het vroegere blindenbibliotheekwerk) en het Bibliotheekwerk voor Varenden.
Het OCW-bedrag van 2009 bestaat uit:
- Besteltaken (toen nog aan VOB, nu aan SIOB): € 5,9 miljoen;
- Innovatiegelden: € 19 miljoen.
Samen dus bijna € 25 miljoen.
- Aangepast lezen: € 12,6 miljoen.
- Varenden: € 328.000.
Totaal: bijna € 38 miljoen.

Ingaand 2013 wordt het besteltakengeld aan het SIOB gehalveerd van ca. € 6 miljoen (2012) naar € 3 miljoen. De innovatiegelden gaan van ca. 18 miljoen (2012) naar € 17,1 miljoen. Samen dan nog ca € 20 miljoen aan OCW-subsidie (excl. Aangepast lezen en Varenden).

PSO’s
Het DSP-rapport meldt ook iets over PSO-activiteiten. Cijfers zijn opgenomen van de Overijsselse Bibliotheek Dienst (OBD), Biblioservice Gelderland (BSG), ProBiblio en Cubiss. De indruk wordt gewekt dat het om begrotingscijfers gaat, maar dat klopt niet: de vermelde bedragen zijn alleen provinciale subsidies.

Wat vaak vergeten wordt, is dat bij PSO’s grofweg de helft van de inkomsten uit provinciale subsidies bestaan en de andere helft uit de opbrengsten van dienstverlening aan bibliotheken (de PSO als shared service center, waar de bibliotheken voor betalen). Wie het dus heeft over een 'provinciaal basispakket' moet goed nagaan of alleen bedoeld wordt datgene wat de provincies subsidiëren of het hele pakket dat PSO’s als dienstverlening aanbieden. Zo worden bij de meeste PSO’s de verschillende vormen van digitale dienstverlening niet door de provincie gesubsidieerd, maar gewoon betaald door de bibliotheken die deze dienstverlening afnemen (en daarmee belangrijke efficiency-effecten bereiken). En daarbij is het begrip 'digitale dienstverlening' veel te simpel. Het gaat om uiteenlopende zaken als het bibliotheekautomatiseringssysteem (leners- en uitleenadministraties en catalogi), kantoorautomatisering, de Aquabrowser Library (ABL), bouwen/ondersteunen van websites en datalijnen.

In navolging van OCW (zie pag. 15) beweert ook de VNG (zie pag. 27) dat er straks voor de provincies (en dus de PSO’s) geen taak meer is in 'het digitale domein'. Tijdens de VNG-bijeenkomst op 26 april hoorde ik de redenering daarachter: PSO’s zijn er vooral voor het interbibliothecaire leenverkeer (papieren boeken in busjes rondbrengen) en dit is niet meer nodig als 'de digitale bibliotheek' er is, want e-books hoef je immers niet rond te brengen. Het is de simpelheid ten top. Zie verder wat ik al gezegd heb over de fysiek-digitale en zuiver digitale bibliotheek en de verschillende soorten van digitale dienstverlening. Maar zelfs als alle provincies geen digitale diensten van PSO’s meer zouden subsidiëren, verandert er, zoals ik aangaf, in veel provincies weinig, omdat het in de meeste provincies de bibliotheken zijn die deze PSO-diensten betalen. En dat blijven ze doen zo lang er geen goed, betaalbaar alternatief is. De stichtingen Samenwerkende PSO’s Nederland (SPN) en Bibliotheek.nl (BNL) bekijken out of the box of ze een gezamenlijke stip op de digitale horizon kunnen ontwaren. Zolang die stip nog niet te zien is, streven ze naar win-win-situaties met quick wins die in de vorm van laaghangend digitaal fruit makkelijk te plukken zijn. Daarna zien ze verder, met of zonder cliché-managementtaal.

Uit de in het rapport vermelde subsidiecijfers blijkt dat de top drie van provinciale subsidies aan activiteiten uit een 'programmatisch basispakket' van PSO’s er indicatief zo uit ziet:
- OBD: 1. Collectie, 2. Digitale bibliotheek en infrastructuur, 3. Logistiek.
- BSG: 1. Logistiek, 2. Collectie, 3. Opleiding en kwaliteitszorg.
- ProBiblio: 1. Marketing en promotie, 2. Collectie, 3. Logistiek.
- Cubiss: 1. Collectie, 2. Logistiek, 3. Digitale bibliotheek en infrastructuur.

In het hele programmatische basispakket van PSO’s zitten volgens het rapport:
- Digitale bibliotheek en infrastructuur;
- Collectie;
- Marketing en promotie;
- Opleiding en kwaliteitszorg;
- Logistiek;
- Ontwikkelen innovatieve bibliotheekconcepten en allianties;
- Bevorderen netwerk.

Huisvesting en andere ongemakken
DSP wijst er terecht op dat het lastig is om van bibliotheken subsidies te vergelijken omdat de huisvestingslasten vaak een onzekere factor vormen. Er zijn gemeenten die huisvesting 'om niet' of tegen een lage huur ter beschikking stellen, maar er zijn ook gevallen van relatief dure huisvesting. Om die reden doe ik mijn subsidie-inventarisaties in Noord- en Zuid-Holland altijd in- en exclusief huisvestingslasten. Ook het instapniveau was destijds berekend exclusief huisvestingslasten.

Ik heb er al vaker op gewezen dat gemeentelijke opgaven niet altijd kloppen met de werkelijkheid, daar gemeenten soms eigen kosten (ambtenaren en overhead) toekennen aan hun begrotingspost 'openbaar bibliotheekwerk'. Maar daarmee worden dan bedragen genoemd die bibliotheken niet daadwerkelijk in handen krijgen.

DSP signaleert dat het BIS soms dubbeltellingen kent. Ook ik ben daar achter gekomen. BIS en CBS vermelden sinds 2005 nog wel subsidies van provincies aan bibliotheken. Het gaat dan om de Wetenschappelijke Steunfunctie (in slechts enkele provincies) en projectgelden. Maar het is gebleken dat in deze subsidiecijfers soms de bijdrage aan de PSO per ongeluk is meegeteld (Zeeland).

Bijlage 2 van het DSP-rapport bevat een aardig overzicht van de twee fasen van de officiële bibliotheekvernieuwing (2001-2009 en 2010-2012). Daar wordt ook in vermeld dat in fase 2 aan 'verbetering van het stelsel' is gewerkt: de ontvlechting van de VOB en het creëren van het SIOB, Bibliotheek.nl en een nieuwe VOB.
Verbetering? Daar zou nog eens een apart, onafhankelijk financieel onderzoek naar gedaan moeten worden, in opdracht van de Tweede Kamer, zodra er een stabiel nieuw kabinet is. Niet elke vernieuwing is een verbetering. Het Duits kent er een mooi woord voor: Verschlimmbesserung. Wat zijn de kosten en de maatschappelijke opbrengsten van de landelijke driedeling? Ook dat zou ik graag willen weten.

Wim Keizer



Print deze pagina

Reacties op dit artikel (1)

agnes klitsie
10-5-2012 13:09
Dag Wim,
ik moet je weer even feliciteren met je werkelijk onovertroffen helderheid van je stuk. Chapeau! Agnes

Schrijf een reactie

Naam
E-mailadres (?)
Reactie
 

Gerelateerde informatie